生態(tài)環(huán)境是一個不可割裂的整體，但具體到某條河流，則牽涉到上、中、下游的不同區(qū)域，各自的利益訴求、環(huán)保能力不盡相同。一般而言，上游區(qū)域肩負(fù)的環(huán)保責(zé)任更大、治污的擔(dān)子更重，只有上游正本清源，下游的水質(zhì)才能從根本上改善。只是，這種“為他人作嫁衣裳”的作為如果沒有相應(yīng)的補償機制，就會打擊其致力環(huán)保的積極性。

采訪中，中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，資金補償是最直接的補償方式，但并不是所有的收益和貢獻(xiàn)都可以用錢來衡量，也不能簡單地通過給錢給物方式來實現(xiàn)。

縱觀《生態(tài)保護(hù)補償條例》（以下簡稱《條例》）有一個顯著特點是，將“財政縱向補償”“地區(qū)間橫向補償”“市場機制補償”各設(shè)一章分別闡述，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上明確國家加大補償資金投入力度，逐步擴大補償實施范圍，合理提高補償標(biāo)準(zhǔn)。誰來補？

我們知道，區(qū)域間合作說起來容易、做起來很難。特別是在利益發(fā)生沖突和矛盾時，區(qū)域合作很難形成。雖然知道大家一起做事效率會高，但是由于各種原因，各自按照自己的方式去做，效率就會低。

《條例》探索形成了“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)保護(hù)與修復(fù)研究中心區(qū)域生態(tài)規(guī)劃與政策研究室主任劉冬告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，《條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態(tài)保護(hù)補償?shù)母拍?，通過明確各級政府的權(quán)責(zé)，指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)真正建立起利益鏈接機制，提出發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護(hù)的積極性，有效補充持續(xù)增加的生態(tài)保護(hù)資金需求。

靳樂山表示，《條例》規(guī)定“對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人予以補償”，“所稱單位和個人，包括地方各級人民政府、村民委員會、居民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員以及其他應(yīng)當(dāng)獲得補償?shù)膯挝缓蛡€人”。

“對按照規(guī)定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人”，靳樂山舉例，一個農(nóng)戶的林地如果被國家劃定為公益林，則規(guī)定公益林不能隨意砍伐，農(nóng)戶得到公益林補償。這通常是縱向財政補償?shù)那樾?，需要通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付的方式補償。

“對按照約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人”，靳樂山表示，例如，上下游地方政府達(dá)成的流域橫向生態(tài)保護(hù)補償，上游達(dá)到斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，下游給予補償。這通常是地區(qū)間橫向補償?shù)那樾危枰ㄟ^橫向財政轉(zhuǎn)移支付的方式補償。

靳樂山進(jìn)一步表示，理論上，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該介于生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與生態(tài)保護(hù)的成本（含機會成本）之間。所以，需要核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、估算生態(tài)保護(hù)的治理成本和機會成本。在此基礎(chǔ)上，對于縱向補償，再考慮政府財力，最終確定補償標(biāo)準(zhǔn)；對于橫向補償，再由上下游談判協(xié)商，最終確定補償標(biāo)準(zhǔn)。

怎么償？

《條例》體現(xiàn)了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2021年印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補償制度改革的意見》中對深化生態(tài)保護(hù)補償?shù)目傮w要求，即“有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進(jìn)”。

靳樂山表示，縱向財政補償，是政府補償資金一級一級向下轉(zhuǎn)移支付，直到補償給生態(tài)保護(hù)者。地區(qū)間橫向補償，通常是根據(jù)上下游商定的斷面水質(zhì)和水量基準(zhǔn)，上游達(dá)到基準(zhǔn)要求，則下游補償上游；如果上游沒有達(dá)到基準(zhǔn)要求，可能需要上游補償下游。

“政府補償是針對受益者眾多、受益面廣泛、受益人不特定的生態(tài)保護(hù)活動。市場補償是針對生態(tài)保護(hù)者和受益者都比較明確的生態(tài)保護(hù)活動。”靳樂山告訴記者，對于前一種生態(tài)保護(hù)活動，如果能創(chuàng)建一個市場，市場補償也可以發(fā)揮作用。例如，森林碳匯具有減緩溫室效應(yīng)的作用，受益者是全球人類。一旦創(chuàng)建了碳市場，森林碳匯這種生態(tài)產(chǎn)品就可以在碳市場交易。

劉冬表示，在財政縱向補償方面，《條例》規(guī)定，一是國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個人，以及在依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人，予以補償。

二是對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的單位和個人，中央財政按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等分類實施補償；補償?shù)木唧w范圍、補償方式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素分類確定，并連同補償資金的使用及其監(jiān)督管理等事項依法向社會公布。

三是中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合財力狀況逐步增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中實施差異化補償，加大對生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。

四是國家建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補償機制；中央財政和地方財政對開展自然保護(hù)地保護(hù)的單位和個人分類分級予以補償，根據(jù)自然保護(hù)地類型、級別、規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

如何支付和獲得補償款？

《條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面都作了明確規(guī)定。那么，如何順利支付和獲得生態(tài)保護(hù)補償資金？靳樂山告訴記者，理論上，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該介于生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與生態(tài)保護(hù)的成本（含機會成本）之間。所以，需要核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、估算生態(tài)保護(hù)的治理成本和機會成本。

“目前，我國尚未出臺生態(tài)保護(hù)補償?shù)暮怂銟?biāo)準(zhǔn)，尤其是在各省份都在廣泛開展的橫向補償工作，也是基于流域上下游地方政府之間的協(xié)商談判來實現(xiàn)利益互補的?！眲⒍嬖V記者，針對這一空白，《條例》中也有相關(guān)表述，是在現(xiàn)有的分類補償方式基礎(chǔ)上，要求推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，完善生態(tài)保護(hù)補償監(jiān)測支撐體系，建立生態(tài)保護(hù)補償統(tǒng)計體系，完善生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)體系，為生態(tài)保護(hù)補償工作提供技術(shù)支撐，這樣才能有力保障生態(tài)保護(hù)補償資金的持續(xù)投入，穩(wěn)固生態(tài)保護(hù)政策體系的基本盤。

劉冬以新安江流域為例，安徽省與浙江省從2012年開始啟動三輪新安江流域水環(huán)境補償試點工作，中央財政及安徽、浙江省級財政累計撥付新安江上游地區(qū)補償資金60.2億元。補償實施以來，新安江流域水質(zhì)穩(wěn)定向好，連續(xù)11年達(dá)到考核要求，跨省斷面水質(zhì)保持地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上，每年向千島湖輸送近70億立方米干凈水。

2019年，安徽省人民政府辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步推深做實新安江流域生態(tài)補償機制的實施意見》。2023年，浙皖兩省人民政府聯(lián)合簽署《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護(hù)補償樣板區(qū)協(xié)議》，開啟第四輪試點。國家發(fā)展改革委也同步印發(fā)《新安江—千島湖生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)合作區(qū)建設(shè)方案（2023—2027年）》，本輪試點進(jìn)一步創(chuàng)新了補償理念，除以浙皖交界國控街口斷面四項考核指標(biāo)年平均濃度值為基本限值測算補償系數(shù)外，創(chuàng)新性地引入了產(chǎn)業(yè)人才補償指數(shù)M值，構(gòu)建資金、產(chǎn)業(yè)、人才全方位的補償成效評價體系，作為兩省份分配補償資金的重要依據(jù)，將單一的資金激勵補償拓展為涵蓋水質(zhì)、上下游產(chǎn)業(yè)人才合作等的綜合補償。

新安江流域上下游橫向生態(tài)補償機制“長效版”“拓展版”“推廣版”基本建立，創(chuàng)造更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，初步實現(xiàn)森林、濕地、水流、耕地、空氣等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補償全覆蓋，為“生態(tài)聯(lián)治”的探索邁出了關(guān)鍵一步。

為進(jìn)一步規(guī)范新安江流域生態(tài)保護(hù)補償資金支出管理，強化支出責(zé)任，建立統(tǒng)一、科學(xué)、合理的項目支出績效評價管理體系，促進(jìn)資金使用提質(zhì)增效，發(fā)揮新安江生態(tài)保護(hù)補償資金的最大效益，安徽印發(fā)《新安江流域生態(tài)補償項目資金績效評價管理辦法》，并對新安江生態(tài)補償機制前三輪試點工作開展績效評估，及時總結(jié)試點好的經(jīng)驗和做法，查找問題與不足，不斷完善深化“新安江模式”。

如何監(jiān)管資金？

那么，生態(tài)保護(hù)補償資金如何更好地加以監(jiān)管？采訪中，劉冬告訴記者，根據(jù)《條例》要求，補償范圍和方式的確定應(yīng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政承受能力以及生態(tài)保護(hù)成效等因素，以確保補償?shù)墓叫院陀行浴?/span>

“同時，《條例》也強調(diào)了強化保障和監(jiān)督管理，尤其是針對生態(tài)保護(hù)補償資金，要求政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時下達(dá)和核撥生態(tài)保護(hù)補償資金，對截留、占用、挪用、拖欠或者未按照規(guī)定使用資金且逾期未改正的，可以緩撥、減撥、停撥或者追回資金。生態(tài)保護(hù)補償工作情況應(yīng)當(dāng)依法及時公開，資金管理使用情況由審計機關(guān)依法進(jìn)行審計監(jiān)督?！眲⒍f。

劉冬告訴記者，目前，財政部聯(lián)合其他部門相繼印發(fā)了《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》《中央財政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補助資金管理辦法》等監(jiān)管辦法，后期，也建議能盡快出臺監(jiān)管生態(tài)保護(hù)補償資金的具體配套政策，真正加強生態(tài)保護(hù)補償資金的管理，提高資金使用效益，促進(jìn)全社會可持續(xù)發(fā)展。

“為了保障生態(tài)保護(hù)補償資金的順利使用，應(yīng)該適時引入監(jiān)督環(huán)節(jié)的績效考核機制。”劉冬告訴記者，生態(tài)保護(hù)補償實施情況還應(yīng)納入政府績效考核中，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。既要開展同級政府間的內(nèi)部監(jiān)督，還要引入社會監(jiān)督。要實行全過程監(jiān)督，尤其要對資金使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展重點監(jiān)督，確保在制度實施過程中不變形、不走樣，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補償健康良性發(fā)展。

此外，靳樂山表示，生態(tài)保護(hù)補償資金應(yīng)該實行預(yù)算績效管理。全過程預(yù)算績效管理是一個環(huán)環(huán)相扣的過程，從績效目標(biāo)設(shè)定到評價結(jié)果，確保資金依規(guī)有效使用。通過全過程預(yù)算績效管理，可以讓資金真正落到促進(jìn)綠色發(fā)展上，確?？冃繕?biāo)聚焦生態(tài)保護(hù)補償方面，避免資金浪費。同時，全過程績效管理可以確保資金的使用效率。全過程績效管理講求績效，講求資金的投入產(chǎn)出比，可以起到激勵和約束的作用，不僅能提升政府的公信力和執(zhí)行力，還可以把以人民為中心的發(fā)展思想落到實處，讓人民群眾真正享受到發(fā)展的成果。